中國規(guī)劃存在哪些主要問題？

中國并非不存在空間意義上的規(guī)劃，事實上，中國目前的規(guī)劃，如區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等都涉及到空間發(fā)展的問題，并在市場經(jīng)濟發(fā)展時期發(fā)揮了巨大的貢獻。但隨著市場經(jīng)濟體制的日趨完善，舊的規(guī)劃體系很難適應科學發(fā)展觀的需要，存在的主要問題包括： 1、現(xiàn)行規(guī)劃沒喲真正落實可持續(xù)發(fā)展的要求，一方面是部分規(guī)劃的法律約束力有待提升；另一方面，一度時期GDP的增長被看做是發(fā)展的唯一目標，而空間結構平衡沒有加以重視，以至于GDP及其增長率成為考核地方政府的最重要指標，因此，勞動力過剩、社會分配不公、資源環(huán)境的惡化以及區(qū)域空間失衡等問題嚴重。 2、體系欠清晰，規(guī)劃交疊現(xiàn)象比較嚴重，而且也沒有國家層面的中長期發(fā)展規(guī)劃，雖然五年規(guī)劃足國家層面的總體規(guī)劃，但規(guī)劃期較短，無法代替中長期規(guī)劃的作用。 3、部門規(guī)劃較多，規(guī)劃較為分散，規(guī)劃的編制往往僅從部門利益出發(fā)，很少考慮其他部門的利益，而規(guī)劃期限也因此不盡一致，規(guī)劃銜接度較差。 4、部門規(guī)劃的垂直效應明顯，很難體現(xiàn)不同級別規(guī)劃的特色，部門規(guī)劃主要都按照行政層級劃分為五級規(guī)劃，即國家、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在規(guī)劃編制過程中，無論是規(guī)劃形式、規(guī)劃要求和規(guī)劃思路上都如出一轍，很少突出區(qū)域發(fā)展特點。而事實上不同層級的規(guī)劃應該具有自身的特點，越是基層的規(guī)劃應該詳盡與完善，這樣的規(guī)劃體系很難讓地方政府真正考慮國家戰(zhàn)略層面上的公共利益和需求，而空間規(guī)劃理念就是要在戰(zhàn)略上把握整個國家的空間發(fā)展路徑，實現(xiàn)空間上的資源優(yōu)化配置，最終保障整個國家和區(qū)域的公共需求。

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完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系工作計劃

1、深化和完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

依據(jù)上級部門制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃標準，研究制定我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃標準體系，抓緊編制我市城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃，推進城市總體規(guī)劃局部調(diào)整工作。

2、抓好“一心、三線、五點”城鄉(xiāng)空間規(guī)劃

遵循區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃建設。一是抓好城市核心區(qū)內(nèi)搞好城市重點項目規(guī)劃。二是圍繞國道線、省道線和長城旅游公路沿線，抓好小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制。三是圍繞旅游項目建設，自然風景區(qū)以及農(nóng)業(yè)旅游觀光、革命傳統(tǒng)教育基地的建設規(guī)劃。

3、切實做好舊區(qū)（城中村）改造和住房建設規(guī)劃編制工作

依據(jù)城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃，及時完成舊區(qū)（城中村）和住房建設規(guī)劃，確立住房建設的工作重點和任務，合理安排舊區(qū)（城中村）改造進程。科學合理地確定各類住房項目建設比例、規(guī)模和布局，重點規(guī)劃和發(fā)展普通商品房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房。

4、積極開展專項規(guī)劃編制

抓緊完成供水、排水、道路交通、供熱和河流治理規(guī)劃編制；加快消防、市場、環(huán)境衛(wèi)生、中小學布局、居委會布局、商業(yè)網(wǎng)點布局、抗震、防洪規(guī)劃編制步伐，認真開展燃氣、電力、電信、地下空間利用等規(guī)劃編制工作，促進城市地下管線綜合利用，提高基礎設施建設的系統(tǒng)性和運營的安全性。

5、突出抓好控制性詳細規(guī)劃的.編制工作

以總體規(guī)劃為依據(jù)，按照城市控規(guī)編制計劃，加快編制工作進度，突出抓好重點開發(fā)建設地段，嚴格依據(jù)控制性詳細規(guī)劃出讓土地和批準開發(fā)建設，嚴格依據(jù)依法審批的控制性詳細規(guī)劃提供規(guī)劃設計條件。

6、開展總體城市設計和重要地段修建性詳細規(guī)劃編制，塑造一批彰顯特色、獨具魅力的城市亮點，提升城市品位

深入研究我市的自然景觀，準確把握特征，精心構思市區(qū)形象，使項目布局、街區(qū)設計和重要建筑設計融合自然特征、歷史文脈和現(xiàn)代文明。突出抓好城市總體設計、城市道路景觀規(guī)劃，新城區(qū)修建性詳細規(guī)劃、綜合服務中心及周邊區(qū)域修建性詳細規(guī)劃、各城中村改造修建性詳細規(guī)劃、體育中心、青少年活動中心、新汽車客運南站、第四中學和第四實驗小學的規(guī)劃設計以及城市的綠化、亮化、美化設計。

7、抓好建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的編制，推進城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設

推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展規(guī)劃編制進程，以市域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域為單元進行城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民點和產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設以及社會事業(yè)發(fā)展。

試述我國城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系和城市規(guī)劃行政體系的構成及主要內(nèi)容？

1城市規(guī)劃法律體系

城市規(guī)劃法律體系包括基本法律(主干法)及其配套法規(guī)(從屬法規(guī))。我國還分為國家和地方兩個層面的規(guī)劃法律體系。

我國的法律制度體系由法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件構成。城市規(guī)劃的基本法律是由國家立法機構頒布的法律和地方立法機構頒布的地方性法規(guī)構成。配套法規(guī)是由國務院城市規(guī)劃行政主管部門制訂的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等構成。我國的城市規(guī)劃基本法律是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，由全國人民代表大會常務委員會制定；配套法規(guī)如《城市規(guī)劃編制辦法》由國家規(guī)劃主管部門建設部制定。

2 城市規(guī)劃行政和編制體系

城市規(guī)劃行政體系包括城市規(guī)劃的編制和審批兩個方面。我國實行城市規(guī)劃編制和審批的分級管理體制?？h以上各級城市人民政府是負責組織城市規(guī)劃編制的行政管理部門。

編制城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段。根據(jù)實際需要，大、中城市在總體規(guī)劃的基礎上可以編制分區(qū)規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批。省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在100萬以上的城市以及國務院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規(guī)劃和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報省、自治區(qū)和直轄市人民政府審批；其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃一般由市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃由縣級人民政府負責組織編制。

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制有哪些組成

改革開放以來，如何適應社會主義市場經(jīng)濟體制，城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進，越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改，以適應我國社會經(jīng)濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結構框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質(zhì)建設規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗和教訓，尋求與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內(nèi)容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎上，重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟復興、區(qū)域基礎設施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐

l.1現(xiàn)狀及問題

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應市場經(jīng)濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，面對市場經(jīng)濟下出現(xiàn)的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭，越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯，城市產(chǎn)業(yè)同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟和設施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源，特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯(lián)時期引進的，經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術規(guī)范。20世紀80年至今，全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎設施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點，一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實保護和節(jié)約土地資源。”二是國發(fā)[1997]11號文：“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢?，國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設項目規(guī)劃。

2．3近期建設規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設項目的規(guī)模和時序。針對近期建設規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變，國務院《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強調(diào)了近期建設規(guī)劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規(guī)劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖，同時還應從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經(jīng)濟下的應對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯(lián)系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應按城鎮(zhèn)實際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結構規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規(guī)劃；近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調(diào)控作用。近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎上，根據(jù)有關法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據(jù)，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序?qū)徟脑敿氁?guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質(zhì)做出安排，規(guī)定應該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標；更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實現(xiàn)進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡狀發(fā)展關系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內(nèi)容，指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎設施建

設，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施，實現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu)，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經(jīng)或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結構性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結構組成，與城市規(guī)劃編制體系結構框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應。而城市規(guī)劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)

劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結構性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應，并分別以對應的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區(qū)管理機構，如“區(qū)域建設委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗，建立跨行政區(qū)管理機構很有必要。關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質(zhì)上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調(diào)整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法?！俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎設施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎設施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設過程中，一是區(qū)域性的基礎設施建設必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行；二是創(chuàng)新機制，解決好區(qū)域基礎設施建設資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎設施建設發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機構，提高建設資金利用率。

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系由什么層次的規(guī)劃組成？

我國現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系包括：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃

其中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要包括全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。

詳細規(guī)劃又可以分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。