城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的發(fā)展歷程

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的出現(xiàn)、人類居住環(huán)境的復(fù)雜化，產(chǎn)生了城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思想并得到不斷發(fā)展。特別是在社會(huì)變革時(shí)期，舊的城市結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)新的社會(huì)生活要求的情況下，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論和實(shí)踐往往出現(xiàn)飛躍。

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中國(guó)古代的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)散見(jiàn)于《考工記》、《商君書(shū)》、《管子》、《墨子》等典輔之中。《考工記》確定了“都”、“王城”和“諸侯城”的三級(jí)城邑制度，用地的功能分區(qū)和道路系統(tǒng)等；《商君書(shū)》論述了某一地域內(nèi)山陵丘谷、都邑道路和農(nóng)田土地分配的適當(dāng)比例，以及建城、備戰(zhàn)、人口、糧食，土地等相應(yīng)條件。

中國(guó)古代城市規(guī)劃設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略思想和整體觀念，強(qiáng)調(diào)城市與自然結(jié)合，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)觀念。這些城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思想和中國(guó)古代各個(gè)歷史時(shí)期城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的成就，集中體現(xiàn)在作為“四方之極”、“首善之區(qū)”的都城建設(shè)上。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，列國(guó)都城采用了大小城制度，反映了“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民”的要求。西漢長(zhǎng)安城將宮室與里坊結(jié)為一體 ；三國(guó)時(shí)曹魏鄴城采用城市功能分區(qū)的規(guī)劃方式；南北朝時(shí)代的洛陽(yáng)城加強(qiáng)了全面規(guī)劃，都為中國(guó)古代前期城市建設(shè)的高峰——隋唐長(zhǎng)安城的建設(shè)起了先導(dǎo)作用。

長(zhǎng)安城的建設(shè)成就是唐代燦爛文化的重要組成部分，影響及于日本、朝鮮等國(guó)的都城建設(shè)。宋開(kāi)封城在中國(guó)都城建設(shè)史上的重要性在于，它是按照五代周世宗柴榮頒發(fā)的詔書(shū)，有規(guī)劃地進(jìn)行擴(kuò)建的要例。后來(lái)，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使延綿千年的城市里坊制逐漸廢弛。北宋中葉，開(kāi)封城走向較為開(kāi)放的街巷制體系，形成了中國(guó)封建社會(huì)后期的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)。

元大都的規(guī)劃汲取了春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期理想都城的規(guī)劃思想，而又作了因地制宜的處理。由大都城演變而成的明北京城，可說(shuō)已集中國(guó)古代都城城市規(guī)劃設(shè)計(jì)之大成。清代在北京城遠(yuǎn)近郊區(qū)大力經(jīng)營(yíng)園林和離宮別館，使北京成為中國(guó)封建時(shí)代都城規(guī)劃和建設(shè)的最輝煌實(shí)例。

在西方，在古希臘城邦時(shí)期已出現(xiàn)了希波丹姆規(guī)劃模式。古羅馬建筑師維特魯威的《建筑十書(shū)》闡述了城市選址、環(huán)境衛(wèi)生、坊際建設(shè)、公共建筑布局等方面的基本原則，并提出了當(dāng)時(shí)的“理想”城市模式。中世紀(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，城市多以教堂為中心。到了文藝復(fù)興時(shí)期，建筑師阿爾伯蒂、帕拉第奧、斯卡摩錫等也提出了一些反映當(dāng)時(shí)商業(yè)興盛和城市生活多樣化的城市理論和城市模式。

產(chǎn)業(yè)革命前的歐洲城市，除羅馬等少數(shù)城市外，一般規(guī)模較小。多數(shù)城市是自然形成的，城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施都比較簡(jiǎn)單，衛(wèi)生條件也差。城市規(guī)劃設(shè)計(jì)多側(cè)重于防御功能和政治需要，封閉性強(qiáng)。城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容主要著眼于道路網(wǎng)和建筑群的安排，因而是建筑學(xué)的組成部分。

產(chǎn)業(yè)革命導(dǎo)致世界范圍的城市化，大工業(yè)的建立和農(nóng)村人口向城市集中促使城市規(guī)模擴(kuò)大。城市的盲目發(fā)展，貧民窟和混亂的社會(huì)秩序造成城市居住環(huán)境的惡化，嚴(yán)重影響居民生活。人們開(kāi)始從各個(gè)方面研究對(duì)策，現(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)科就是在這種情況下形成的。

現(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)科主要由城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐、城市建設(shè)立法、城市規(guī)劃合理四部分組成。

現(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論始于人們從社會(huì)改革角度對(duì)解決城市問(wèn)題所作的種種探索。19世紀(jì)上半葉，一些空想社會(huì)主義者繼空想社會(huì)主義創(chuàng)始人莫爾等人之后提出種種設(shè)想，把改良住房、改進(jìn)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)作為醫(yī)治城市社會(huì)病癥的措施之一。他們的理論和實(shí)踐對(duì)后來(lái)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論頗有影響。

19世紀(jì)和20世紀(jì)之交，霍華德倡導(dǎo)“田園城市”，1915年格迪斯提出區(qū)域原則，倡導(dǎo)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合的學(xué)說(shuō)。他們的學(xué)術(shù)思想對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思想的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。同時(shí)代的恩文所著《城市規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐——城市和郊區(qū)設(shè)計(jì)藝術(shù)概念》一書(shū)，總結(jié)城市發(fā)展的史例和他本人的規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可視為建筑師對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域的開(kāi)拓。隨后，越來(lái)越多的建筑師以及社會(huì)學(xué)家、地理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等投入城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論的研究。

在19世紀(jì)，影響最廣的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐是法國(guó)官吏奧斯曼1853年開(kāi)始主持制定的巴黎規(guī)劃。盡管巴黎的改建，有鎮(zhèn)壓城市人民起義和炫耀當(dāng)權(quán)者威嚴(yán)權(quán)勢(shì)的政治目的，但巴黎改建規(guī)劃將道路、住房、市政建設(shè)、土地經(jīng)營(yíng)等作了全面的安排，為城市改建做出有益的探索。影響所及，科隆和維也納等城市也紛紛效法。

這一時(shí)期還出現(xiàn)了另一種建設(shè)實(shí)踐：英國(guó)一些先進(jìn)工業(yè)家在建設(shè)工廠的同時(shí)，建設(shè)新的工人鎮(zhèn)。例如1851年工業(yè)家薩爾特建設(shè)了薩泰爾工人鎮(zhèn)，1887年利威爾建設(shè)了日光港工人鎮(zhèn)，形成所謂“企業(yè)城鎮(zhèn)”。這些實(shí)踐無(wú)疑促進(jìn)了霍華德的“田園城市”等城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論的形成。至今，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)仍是采取上面所說(shuō)的舊城改建和新城建設(shè)兩種基本形式。19世紀(jì)90年代，西歐各國(guó)已逐漸形成以公共投資改進(jìn)市政建設(shè)同控制私人用地相結(jié)合的城市發(fā)展戰(zhàn)略概念。在德國(guó)有城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃工作的傳統(tǒng)，也有雛形的分區(qū)制規(guī)劃方法。這些都為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作提供了有用經(jīng)驗(yàn)。

制定城市建設(shè)法規(guī)最初的目的是維持整齊、清潔、安定的城市環(huán)境，以保障居民健康。英國(guó)1848年制定《公共衛(wèi)生法》，其中規(guī)定了住宅的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，1906年頒布《住宅與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)法》。瑞典1907年制定了有關(guān)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和土地使用的法律。美國(guó)紐約1916年頒布了控制土地利用和建筑高度的分區(qū)區(qū)劃法規(guī)，后來(lái)在1961年為適應(yīng)新情況，修改成為區(qū)劃決議。實(shí)踐證明，城市建設(shè)和管理要有相應(yīng)的法律體系，嚴(yán)格的城市建設(shè)法規(guī)可以提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)的質(zhì)量。

20世紀(jì)以來(lái)，人類經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革，科學(xué)技術(shù)長(zhǎng)足發(fā)展，人文科學(xué)日益進(jìn)步，價(jià)值觀念起了變化，這一切都對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)生深刻的影響。1933年的《雅典憲章》概述了現(xiàn)代城市面臨的問(wèn)題，提出了應(yīng)采取的措施和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的任務(wù)，是現(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論發(fā)展歷程中的里程碑。

第二次世界大戰(zhàn)以后，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)家沒(méi)有舍棄《雅典憲章》的基本原則，而在一些重大問(wèn)題上給予更新和補(bǔ)充，這就出觀了1977年的《馬丘比丘憲章》。這兩個(gè)憲章是兩個(gè)不同歷史時(shí)期的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論的總結(jié)，對(duì)全世界城市規(guī)劃設(shè)計(jì)都有相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

產(chǎn)業(yè)革命后，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化，促使人們從理論上研究城市的結(jié)構(gòu)和形態(tài)，尋求最佳模式。

有人認(rèn)為城市宜集中建設(shè)。法國(guó)建筑師勒·柯布西耶1922年在《明日的城市》中主張充分利用技術(shù)成就，建造高層高密度的建筑群，使城市集中發(fā)展，以求得最好的生活環(huán)境和最高的工作效率，這種思想被稱為城市集中主義。有人主張城市宜分散建設(shè)。美國(guó)建筑師賴特提出的“廣畝城市”認(rèn)為城市應(yīng)與周圍的鄉(xiāng)村結(jié)合在一起，平均每公頃居住2.5人，被稱為城市分散主義，這兩種城市模式影響甚廣。

此外，有人從城市功能要求出發(fā)提出各種城市布局形態(tài)，如“帶形城市”、同心圓式的環(huán)狀城市、楔狀結(jié)構(gòu)城市、多核心城市等；有人則從城市中各種系統(tǒng)的組織出發(fā)，宏觀地研究城市所在的地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)與城市形態(tài)的關(guān)系；也有人從微觀上對(duì)構(gòu)成城市的單元細(xì)胞進(jìn)行剖析來(lái)研究城市的形態(tài)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法什么時(shí)候制訂的，什么時(shí)候開(kāi)始實(shí)施的

2007年10月28日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，共7章70條，自2008年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展而制定的法律。

概念分類

按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。按所覆蓋時(shí)間的長(zhǎng)短分為長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃。

總體規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級(jí)和下級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計(jì)劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。

專項(xiàng)規(guī)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)。跨?。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)?。▍^(qū)、市）級(jí)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。

國(guó)家總體規(guī)劃、省（區(qū)、市）級(jí)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級(jí)總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃期可根據(jù)需要確定。

中國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展

一、探尋城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性

（一）規(guī)劃“好”城市是根本目標(biāo)

規(guī)劃就是對(duì)規(guī)劃對(duì)象未來(lái)一段時(shí)間的設(shè)想和安排，目標(biāo)顯然是為了讓規(guī)劃對(duì)象變得更好。同理，城市規(guī)劃的目標(biāo)是為了規(guī)劃建設(shè)好城市。然而，對(duì)于什么是好城市一直缺乏統(tǒng)一完善的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。目前，“一線城市”、“花園城市”、“健康城市”、“智慧城市”等各種城市概念都有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)大多是從若干局部對(duì)城市進(jìn)行定性或定量的評(píng)判，缺乏對(duì)城市整體的評(píng)判。當(dāng)然，要建立一個(gè)包羅萬(wàn)象的指標(biāo)體系，去對(duì)每個(gè)城市進(jìn)行評(píng)價(jià)也不太可能。

即便如此，基于樸素的感性認(rèn)識(shí)，通過(guò)不同城市的對(duì)比，仍能定性的判斷哪個(gè)城市相對(duì)更好。盡管不同的人判定和選擇受到諸多因素的限制可能不同，如：判定某個(gè)城市更好，卻選擇了另一城市工作生活，但大多數(shù)人選擇的城市一定不是一個(gè)差的城市，大多數(shù)人未選擇的城市，即便城市可能整體較好，也一定具有明顯的讓人不得不放棄的理由。

大多數(shù)人的選擇可通過(guò)“用腳投票”的方式，通過(guò)一段時(shí)期內(nèi)城市人口流入流出的數(shù)據(jù)可以得出初步的排名靠前城市的集合，分析其具有的共同特征，可以得出好城市的一般標(biāo)準(zhǔn)。一是城市作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，不可能做到盡善盡美，世界上沒(méi)有不存在“城市病”的城市，只是問(wèn)題有多有少、有輕有重，而較好的城市一般沒(méi)有明顯的重大短板。二是較好的城市一般都具有至少一項(xiàng)在某一區(qū)域或領(lǐng)域領(lǐng)先的方面，且仍在不斷發(fā)展完善。

上述標(biāo)準(zhǔn)可以概括為“一俊遮百丑”和“木桶效應(yīng)”，二者缺一不可。如果規(guī)劃師能夠在認(rèn)識(shí)到理性有限性的情況下，以個(gè)人或團(tuán)隊(duì)理性的閥值為限，重點(diǎn)在上述兩方面提出規(guī)劃解決方案，并保證按規(guī)劃推動(dòng)實(shí)施，在漫長(zhǎng)的城市生命周期內(nèi)，不斷累積好的發(fā)展成果，解決城市短板問(wèn)題，城市將日益趨向于理想中的好城市。

（二）可實(shí)施是規(guī)劃的根本價(jià)值

規(guī)劃因政治家的選擇而誕生發(fā)展，作為城市規(guī)劃建設(shè)的決策者，政治家對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)起著核心作用，規(guī)劃師一般只起到專業(yè)參謀者的作用。城市規(guī)劃的價(jià)值在于得到充分實(shí)施，再優(yōu)秀的規(guī)劃方案得不到實(shí)施也只能是“圖上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”，而城市規(guī)劃的決策執(zhí)行者是政治家。因此，城市規(guī)劃要發(fā)揮作用，離不開(kāi)政治家的支持，規(guī)劃師要懂得站在政治家的角度思考問(wèn)題，懂得政治運(yùn)行的基本規(guī)律，在堅(jiān)持公共利益優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，以及規(guī)劃專業(yè)理念的前提下，當(dāng)好專業(yè)參謀，引導(dǎo)并規(guī)范政治家不合理的短期政治沖動(dòng)，與政治家一起共謀城市發(fā)展建設(shè)，而不是站在政治家的對(duì)立面，做向權(quán)力講述所謂真理的規(guī)劃憤青或百忍成鋼、逆來(lái)順受的規(guī)劃怨婦。

政治家一般都具有清晰的施政目標(biāo)，追求簡(jiǎn)單高效，喜歡有計(jì)劃、有步驟的推動(dòng)具體工作以達(dá)成目標(biāo)?！疤飯@城市”方案正是由于符合政治家的這些要求才能夠被選中，并在若干城市中得到探索實(shí)踐，使得現(xiàn)代城市規(guī)劃得以誕生發(fā)展。中國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃同樣源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治需要，但在控規(guī)發(fā)展過(guò)程中，規(guī)劃涵蓋內(nèi)容日益增多，管理工具愈發(fā)復(fù)雜，管理效率低下，越來(lái)越偏離了政治家的要求，才催生了以“三區(qū)四線”管理為核心抓手的國(guó)土空間規(guī)劃變革。

政治家的特點(diǎn)決定了公共政策要簡(jiǎn)單可行、目標(biāo)清晰，作為公共政策的城市規(guī)劃，同樣要具有上述特征。如果將規(guī)劃布局方案視為城市規(guī)劃的主要目標(biāo)，當(dāng)前城市規(guī)劃一般均具有清晰的目標(biāo)，但都缺乏保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)單可行的具體方案，在可實(shí)施性上存在較大不足。在這方面，發(fā)展規(guī)劃為城市規(guī)劃提供了可供學(xué)習(xí)借鑒的樣板，城市規(guī)劃可通過(guò)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)完善實(shí)施保障措施，將規(guī)劃目標(biāo)分解為若干具體項(xiàng)目或工作，按計(jì)劃推動(dòng)實(shí)施，并在實(shí)施過(guò)程中保持跟蹤，定期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行修正，確保規(guī)劃得到有效實(shí)施。

（三）統(tǒng)籌平衡是規(guī)劃的根本任務(wù)

城市因人類聚集而形成，在城市發(fā)展過(guò)程中，隨著不同人群的集聚，必然會(huì)分化成多種利益集團(tuán)，城市將不得不面對(duì)為誰(shuí)而建和發(fā)展紅利如何分配的問(wèn)題。理想的分配結(jié)果是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)生活中帕累托最優(yōu)并不存在，如何通過(guò)城市規(guī)劃使城市逐步趨向于帕累托均衡的狀態(tài)，理應(yīng)是城市規(guī)劃的根本任務(wù)。

首先，要統(tǒng)籌城市規(guī)劃中公平與效率的關(guān)系，既不能為了效率將規(guī)劃局限于專業(yè)精英人士的游戲，也不可能為了公平而實(shí)現(xiàn)全面的公眾參與。將民主集中制引入城市規(guī)劃是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，可參照醫(yī)學(xué)、法律等學(xué)科，在規(guī)劃教育上按照統(tǒng)籌規(guī)劃師、行業(yè)規(guī)劃師（文教體衛(wèi)等）和社區(qū)規(guī)劃師分科，行業(yè)規(guī)劃師作為各相關(guān)行業(yè)的代理人，社區(qū)規(guī)劃師代理各社區(qū)的訴求，由統(tǒng)籌規(guī)劃師構(gòu)建類似于倡導(dǎo)式規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，促成各方均接受的規(guī)劃方案。

其次，要在理性與現(xiàn)實(shí)間實(shí)現(xiàn)平衡。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，試圖用完全的理性編制城市規(guī)劃是不可能的，但理性不可或缺，不能因?yàn)槔硇杂邢薅说嚼硇詿o(wú)用論的另一極端。規(guī)劃師既要注重理性，又要承認(rèn)人理性的有限，通過(guò)合理確定規(guī)劃目標(biāo)，用有限的理性解決能夠解決的城市問(wèn)題，對(duì)于人的理性難以企及的宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，規(guī)劃可以指明發(fā)展方向并通過(guò)制度設(shè)計(jì)，劃定城市發(fā)展的負(fù)面清單，避免城市無(wú)序發(fā)展，為市場(chǎng)預(yù)留多樣向好的廣闊發(fā)展空間。

最后，要在城市發(fā)展與公共服務(wù)和生態(tài)間取得平衡。發(fā)展是城市經(jīng)濟(jì)的基本職能，只有發(fā)展好的城市，才會(huì)為人類帶來(lái)更好的生活，促進(jìn)人類向城市集聚。但發(fā)展受到公共服務(wù)水平和生態(tài)承載力的限制，平衡好城市發(fā)展與公共服務(wù)、生態(tài)的關(guān)系，才能保證城市健康可持續(xù)的發(fā)展。具體到城市規(guī)劃上，就是要協(xié)調(diào)好工業(yè)、辦公和居住，與文教體衛(wèi)、道路、市政和綠地等用地之間的規(guī)模關(guān)系，既要保證規(guī)劃各類用地規(guī)模的遠(yuǎn)期平衡，又要保證規(guī)劃實(shí)施時(shí)近期各類用地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、未來(lái)城市規(guī)劃的發(fā)展思路

（一）正向引導(dǎo)與負(fù)面清單

受到人的有限理性限制，規(guī)劃師無(wú)法做到面面俱到，需要集中力量在一些重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展有效工作。按照“好”城市的標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃既要強(qiáng)化城市的潛在優(yōu)勢(shì)，又要避免產(chǎn)生嚴(yán)重的城市問(wèn)題。據(jù)此，城市規(guī)劃可集中力量在正向引導(dǎo)和負(fù)面清單兩方面重點(diǎn)突破。

在正向引導(dǎo)方面，城市規(guī)劃的目標(biāo)就是要逐漸累積強(qiáng)化城市優(yōu)勢(shì)。可通過(guò)對(duì)比、分析等方法，研判城市在某一區(qū)域、某一領(lǐng)域具有的潛在優(yōu)勢(shì)，找出競(jìng)爭(zhēng)城市和標(biāo)桿城市，合理確定規(guī)劃目標(biāo)、定位和重點(diǎn)工作，通過(guò)城市規(guī)劃有計(jì)劃的將潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，提升城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，使城市至少在某一領(lǐng)域或某一區(qū)域具有不可替代的核心優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城市的吸引力。比如：深圳特區(qū)初期在編制規(guī)劃時(shí)，通過(guò)與香港進(jìn)行對(duì)比分析，將制造業(yè)、毗鄰香港的羅湖區(qū)作為集中力量打造的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，不惜以犧牲特區(qū)外區(qū)域的規(guī)劃管理為代價(jià)，產(chǎn)生了特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外“兩個(gè)深圳”的問(wèn)題，雖然過(guò)于強(qiáng)調(diào)理性的集中，而未兼顧整體的平衡，但也不失為城市規(guī)劃在正向引導(dǎo)方面的成功案例。

在負(fù)面清單方面，首先要分析城市現(xiàn)狀存在的若干重大問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃研究找到問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以及未來(lái)的發(fā)展方向，提出解決問(wèn)題的方案，積極推動(dòng)規(guī)劃有效實(shí)施，逐步解決問(wèn)題，補(bǔ)足重大發(fā)展短板。同時(shí)，對(duì)于大量的既無(wú)潛力優(yōu)勢(shì)，又不存在也不可能產(chǎn)生重大問(wèn)題的一般區(qū)域、一般事項(xiàng)，可通過(guò)規(guī)劃審批制度的改革創(chuàng)新，劃定城市發(fā)展的負(fù)面清單，建立全社會(huì)的誠(chéng)信監(jiān)管體系，負(fù)面清單以外的事項(xiàng)，規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注事前備案，事后追責(zé)、改正等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重要事項(xiàng)的管理權(quán)，建設(shè)單位可自行按規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃管理不再投入過(guò)多精力。

除此之外，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，規(guī)劃還應(yīng)組建信息收集、動(dòng)態(tài)跟蹤部門(mén)，既密切關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)城市和標(biāo)桿城市的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，也動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)本城市的發(fā)展情況，定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)調(diào)整完善規(guī)劃方案，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施狀況，保證城市可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）新技術(shù)與價(jià)值取向

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性很強(qiáng)的工作，相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自于前人經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，工作方式類似于老中醫(yī)診病，此類工作的難點(diǎn)在于如何獲取和學(xué)習(xí)大量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，只要有足夠的數(shù)據(jù)和算力，計(jì)算機(jī)就能做的比人更好。隨著國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、計(jì)算機(jī)算力的提升、各地成立數(shù)據(jù)管理部門(mén)和新基建的全面推動(dòng)，人工智能獲取城市經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)數(shù)據(jù)將更加方便，全面超越人類規(guī)劃師將在短期內(nèi)成為可能。國(guó)內(nèi)吳志強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的“城市樹(shù)”系統(tǒng)，在此方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的成功探索，并在實(shí)踐中得到了一些應(yīng)用。

馬克思曾說(shuō)“一種科學(xué)只有在成功運(yùn)用數(shù)學(xué)時(shí)，才算達(dá)到了真正完善的地步?！贝罅恳?guī)劃學(xué)者意識(shí)到城市規(guī)劃過(guò)于注重經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，嘗試將數(shù)學(xué)分析引入城市規(guī)劃，構(gòu)建了大量的城市規(guī)劃分析模型，但大部分分析模型是基于結(jié)論已定前提下的牽強(qiáng)附會(huì)，不具有科學(xué)價(jià)值。即便城市規(guī)劃具有運(yùn)用數(shù)學(xué)，成為科學(xué)的潛力，受限于人類有限的理性，也不可能具有運(yùn)用數(shù)學(xué)分析全部城市問(wèn)題的能力，而人工智能的算力理論上是具有無(wú)限提升可能的，人工智能的基礎(chǔ)就是數(shù)學(xué)，理論上能夠用數(shù)學(xué)解決的問(wèn)題都可以用人工智能完成。如果城市規(guī)劃成功數(shù)學(xué)化，將進(jìn)一步加速人工智能在城市規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用。

也就是說(shuō)，不論是基于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)、還是理性的數(shù)學(xué)分析，只要有足夠的數(shù)據(jù)和算力，人工智能都能做的更好。只是受到當(dāng)前技術(shù)水平的發(fā)展，以及行業(yè)壁壘的限制和交叉人才的缺乏，人工智能技術(shù)尚未在城市規(guī)劃中得到廣泛推廣和運(yùn)用。歷史已無(wú)數(shù)次證明科技進(jìn)步對(duì)人類的影響，包括以人工智能、大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)，以智慧燈桿、光伏道路為代表的新型建筑設(shè)施，以裝配式建筑、無(wú)聊公司多層地下隧道為代表的新型施工工藝等，都將對(duì)城市規(guī)劃引起重大影響。因此，規(guī)劃師必須重視新技術(shù)，這也是規(guī)劃教育內(nèi)部分科，統(tǒng)籌規(guī)劃師需強(qiáng)化學(xué)習(xí)的重點(diǎn)內(nèi)容。

人工智能能夠幫助人類提升理性的能力，卻無(wú)法代替人類在遇到倫理價(jià)值沖突時(shí)該如何做出判斷？而在日常生活中，倫理價(jià)值沖突是大量存在的，任何一項(xiàng)公共政策均需具有明確的價(jià)值取向。在各類人文社會(huì)學(xué)科中，大量學(xué)者已從不同角度，對(duì)公平正義、倫理選擇、價(jià)值序列等進(jìn)行了大量的研究，形成了完善的理論體系。然而，脫身于工程建設(shè)領(lǐng)域的城市規(guī)劃，受傳統(tǒng)思維的影響，對(duì)倫理價(jià)值教育重視不夠。隨著人工智能技術(shù)的不斷進(jìn)步，未來(lái)大量的規(guī)劃師將從繁雜的技術(shù)工作中解脫出來(lái)，需要規(guī)劃師加強(qiáng)倫理價(jià)值理論的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化倫理價(jià)值判斷能力和沖突處理能力，將更多的精力用于城市規(guī)劃倫理價(jià)值判斷上，保證城市社會(huì)健康發(fā)展。

（三）制度設(shè)計(jì)與評(píng)估實(shí)施

實(shí)踐證明將城市規(guī)劃的核心定位于“空間的合理安排”是不準(zhǔn)確的，是仍受到傳統(tǒng)工程技術(shù)思維限制下的城市規(guī)劃思想。當(dāng)前，城市規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策已被廣泛接受，然而公共政策的核心是政策制定或制度設(shè)計(jì)，那么作為公共政策的城市規(guī)劃，其核心工作應(yīng)該是“基于推動(dòng)空間合理安排的制度設(shè)計(jì)”。當(dāng)然，空間布局方案仍是制度設(shè)計(jì)必不可少且獨(dú)具特色的篇章，相當(dāng)于城市規(guī)劃這一公共政策的目標(biāo)，但規(guī)劃工作的重點(diǎn)還應(yīng)包括推動(dòng)布局方案得到實(shí)施的一系列指標(biāo)、重點(diǎn)工作、保障機(jī)制、監(jiān)督考核等內(nèi)容。

受到知識(shí)教育背景的限制，現(xiàn)代中國(guó)規(guī)劃師普遍欠缺制度設(shè)計(jì)的技能。制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)遠(yuǎn)比空間布局方案復(fù)雜而重要的工作，當(dāng)前城市規(guī)劃暴露出的大量問(wèn)題實(shí)質(zhì)是實(shí)施問(wèn)題，解決這一問(wèn)題需要大量的規(guī)劃師進(jìn)行制度探索創(chuàng)新。筆者通過(guò)大量學(xué)習(xí)和實(shí)踐，初步探索總結(jié)了解決用地供給不平穩(wěn)問(wèn)題的用地供應(yīng)配比掛鉤制度，解決土地低效利用的地均產(chǎn)值與新增用地供給掛鉤制度和房產(chǎn)空置收稅制度，以及容積率轉(zhuǎn)移制度、人地掛鉤制度等。規(guī)劃師應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到制度設(shè)計(jì)上來(lái)，通過(guò)實(shí)踐不斷探索豐富各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，形成完善的規(guī)劃管理制度工具庫(kù)，保證規(guī)劃有效實(shí)施。

規(guī)劃有了合理的目標(biāo)、有了制度工具庫(kù)，更需要在實(shí)際執(zhí)行時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，避免實(shí)施走樣。理想的城市規(guī)劃應(yīng)形成類似于計(jì)算機(jī)語(yǔ)言中的“when if”句式，輔助決策甚至借助人工智能實(shí)現(xiàn)自主規(guī)劃決策。即：當(dāng)碰到哪種情況時(shí)，可采取哪些制度方案解決。如：當(dāng)一條道路連續(xù)擁堵超過(guò)3個(gè)月，應(yīng)立即解決交通擁堵問(wèn)題，可選擇啟動(dòng)周邊道路建設(shè)、限制車輛使用措施或完善公共交通等若干解決方案，但究竟采取那個(gè)方案，需要規(guī)劃師在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的過(guò)程中，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，從而選擇更加貼合實(shí)際的解決方案。

現(xiàn)代城市規(guī)劃自誕生至今已走過(guò)了一百多年的發(fā)展歷程，但中國(guó)城市規(guī)劃始終未能找到學(xué)科的內(nèi)核，規(guī)劃理論一直奉行“拿來(lái)主義”，不斷學(xué)習(xí)模仿國(guó)外理論成果，不斷從建筑學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科中引入相關(guān)理論。隨著中國(guó)本輪國(guó)土空間規(guī)劃改革的不斷深化，規(guī)劃師若不快速找到城市規(guī)劃的核心競(jìng)爭(zhēng)力，城市規(guī)劃將成為一門(mén)低門(mén)檻、誰(shuí)都可以做的行業(yè)，迫切需要全體規(guī)劃師共同努力，準(zhǔn)確找到中國(guó)城市規(guī)劃的未來(lái)發(fā)展方向，并不斷推進(jìn)規(guī)劃理論實(shí)踐的全面發(fā)展，探索形成城市規(guī)劃發(fā)展的“中國(guó)模式”。